新视点：透过数据看美国国防科技创新体系（三）
从苏联发射人造卫星到20世纪80年代的战略导弹防御计划，美国始终将苏联共产主义作为最大的敌对势力，坚持通过持续的联邦资金来保持美国在国防技术优势。事实也在不断强化这一观点，尽管苏联可能领导着更多的军队和武器，但美国仍然可以在任何冲突中只靠先进的技术就能占上风。正是这种“国家任务”，说服了美国人为赢得冷战胜利的更高目标而推迟他们当前的消费。
冷战结束后，美国逐渐将资源从五角大楼发起的创新转向当前的消费市场，特别是卫生保健市场。与此同时，许多其他国家也正在实施积极的政策，力求在国际经济竞争中占上风。因此，美国国防部，尤其是当它涉及到创新时，现在面临的主要挑战如下：
● 自动减支和有限的预算带来的成本压力，
● 短期国防政策的偏差，以长期、高风险的投资活动为代价，
● 国防采办的挑战，
● 从军转民模式到民转军模式的转变，
● 国防工业基地的空心化，
● 军方内部之间竞争压力的减少
● 国防承包商研发支出强度低，以及
● 国外国防竞争的兴起，包括低成本竞争。
一、自动减支和有限的预算
国防创新一直有着双重使用目的。它既支持国防创新，也支持商业创新和美国的竞争力。现今的预算削减同时威胁到这两个目的。分析表明，大规模和长期的政府投资在通用技术的发展和经济增长方面发挥了关键作用。这是联邦支持民用和国防研发的真实情况。研究军事采购支出对企业创新的影响表明，国防采办对私营公司申请专利和研发投资有积极影响。事实上，在某些情况下，根据一项研究表明， 军费开支可以比民用支出更好地刺激创新，因为公司被给予激励措施，以推动技术前沿和发展新的技术。这就是为什么军费开支可以对其余的经济有正面的溢出效应。通过提供没有现有市场的新技术需求的来源，军费开支为那些会对创新产生更广泛影响的研发提供了一个重要动力。因此，毫不奇怪，在整个冷战时期，国防研发大规模发展的至关重要的通用技术，已经成为国家经济增长的一个关键因素。
的确，技术政策学者普遍认可，国防研发对发展航空航天工业、核能、计算机、半导体和软件行业、互联网和许多其他技术领域而言，是至关重要的。
这些创新是由强大的国防预算激励的。但自动减支对这些创新来说是挑战。事实上，国防部高级官员在最近的战略选择和管理评审中建议，预算自动减赤将导致严重的挑战：“显著减少超出了总统的计划将需要更多的大幅削减迫使结构…在自动减支级别的削减下，我们的军事选项和灵活性将会受到严重限制。”随着1.2万亿美元的自动减支计划被激活，白宫表示了担忧，这也将会“严重破坏国家安全。”但是，政府并没有严重建议、限制或改革应享权益支出以释放预算资源，也没有共和党人努力提高收入，特别是通过提高个税。诚然，奥巴马政府已经提出多种方案来减少国防预算，包括削减大件军备项目，像F-22和F-35联合攻击战斗机。但是这些提议也会削减国防研发。
由于这些预算的限制，五角大楼在研究、开发、测试和评估（RDT&E）方面的投资自2009年达到峰值以来已经下降了28%，扣除通货膨胀因素。2012年，美国空军研发支出263亿美元，海军和海军陆战队支出177亿美元和陆军支出87亿美元。这些数字在奥巴马总统的2013年财政预算请求中仍然保持稳定，但在2014年分别降至257亿美元（空军）、160亿美元（海军陆战队）和80亿美元（陆军）。据五角大楼所述，研发支出将继续首当其冲地遭遇国防预算削减。因此，五角大楼高级领导人试图保护2015财政年度预算计划中研发资金预算不受自动减支预算上限的影响。
这些高层领导人也表示担忧，继续压缩研发预算可能威胁到美国技术优势，并伤害美国国防工业基地。进一步削减国防和民用的研发支出，将降低美国整体经济增长和全球竞争力。ITIF（信息技术与创新基金会）显示，基于预先自动减支基线估算，联邦政府研发支出的预测下降将至少减少美国GDP2030亿美元，2013 – 2021期间的减少额累计将高达8600亿美元。
理论上，资金紧张可以促进创新。但是，当总的研发资金削减后，军方是否会更加认真地思考安全威胁、整个的武装力量是否能够应对这些威胁，都尚不清楚。
二、短期政策的偏差
成本压力也导致了短期国防政策的偏差，包括研发着重点的变化。经济作为整体，会有短期发展的偏差，以牺牲长期的创新为代价，而且不出意外的话，这也会影响国防。
美国国防部先进研究项目局（DARPA）甚至举例说明了短期结果的这种偏差。美国国防部先进研究项目局（DARPA）一直负责资助许多对世界产生了重大影响的技术的发展。与苏联的技术竞赛，导致DARPA的创办，一开始就规定其必须投资高风险、高回报的研究。它被作为一个灵活的、非官僚主义的、只专注于技术的机构进行构思和发展。它可以资助研发，但并不将技术商业化。它只是通过利用与美国国防部的联系，来推动创新。这就是美国国防部先进研究项目局如何资助创新理念的——从互联网到GPS、再到先进材料直至制药——同时服务于军事和民用，包括大众消费品的早期研究，直到最近。
DARPA在寻求和鼓励新技术发展轨迹方面的作用，在过去的十年或二十年中发生了变化。一方面，它仍然是一个独特的自适应组织。在托尼•特瑟2001年成为DARPA的局长之后几年，记者们认为，美国旧的技术引擎的转速正在降低。然而，不考虑该机构范围内的组织适应性，DARPA项目经理继续使用同样的五步骤过程与学术和工业团体一起去寻求和培养新技术的发展轨迹。正如埃里卡·富克斯在2009年写道，有了这些变化，DARPA可能已经被有效地缩小“死亡之谷”，在一个支离破碎的行业中协调创新，影响创新为军事需要服务。与此同时，富克斯认为，“新美国国防部先进研究项目局”，专注于缩小从发明到创新的差距，努力解决短期问题，这些可能会使美国技术管道没有新的来源。
问题仍然在于，美国国防部先进研究项目局是否能够提高颠覆性创新，更多地关注当前军事需求的过程。此外，这关系到资助的整体水平：在资金紧张的时候，更多的颠覆性创新通常从长期投资中第一个被降低。DARPA当前技术的目标雄心勃勃，但预算有限，不仅在DARPA范围内预算有限，而且在国防部作为一个整体也预算有限，意味着增加了中长期成果的压力。
同样地，在其他服务有着雄心勃勃的技术目标时，现在还不清楚这些长期高风险投资是否有短期生存压力。举例来说，最近，空军，发布了其30年战略大纲，强调了它计划作为目标的技术。该计划的核心是追求“改变游戏规则”的技术。某些更有前途的技术包括特超音速、纳米技术、定向能量、无人驾驶系统和自治系统。换句话说，那些有前途的、更快、更小、更便宜的技术，已经使国防创新更无人化和自动化。但是，面临最后紧要关头时，这些长期项目是否能以牺牲短期项目为代价而获得支持，还有待观察。
国防部已经表明，它更愿意将研究、开发、测试和评估（RDT&E）方面的支出保持在近630亿美元的水平，这也是该部门将在2014年花费的金额。这是约360亿的美元，小于在2014年用于采购的金额总量。这个缺口在2015年接近260亿美元。根据2015年未来国防计划，国防部将把一半费用花在系统开发和演示上，从2009年的约200亿美元到2018年的100亿美元下。短期政策的偏差也反映在与国防采办有关的挑战上。
三、国防采办的挑战
正如约翰阿利克所认为，美国“军工复合体”的起源和本质继续决定着美国的国防活动，包括创新。历史上，军工复合体源于第一次世界大战，当时陆军和海军的飞机设计业务转由私营企业进行。该复合体在20世纪50年代和冷战的早期采取了当前形式。尽管上个世纪中叶大范围的由政府-到-工业的转变，主要负责设计、开发、和生产军事系统，武装部队仍是军工复合体的主要合作伙伴，原因是他们控制着满足和限制武器系统设计的技术要求。反过来，这种配置使得民用国防工业成为初级合作伙伴。
这种结构是由产业创新驱动的，但仍然由军方主导。它使得美国的国防采办显得不那么重要，包括创新。这使得问题进一步复杂化，因为政府进行的管理从根本上不同于私营企业的管理。这对国防而言尤其如此。它与其他美国政府机构的不同之处在于，大量资金被用于高科技系统和设备以满足一个不确定的、未来的、不可知的突发事件。由于技术的复杂性，项目选择、订立合同、和监督的困难，以及缺乏军事系统性能的评估指标，“文职官员一直无法行使有效的国防采办监督，使得军事领导人随意进行选择，很大程度上未经检查。”
从这个意义上说，六十年来国防采办改革的大部分尝试都失败了。真正的改革可能需要增加文职官员对采办决策的影响，以及减少武装部队对采办决策的影响。相反，当前的经营模式正设法实现这一不可能事件。武装部队必须领导他们不从技术上控制的、越来越先进的系统，而与此同时，国防承包商负责开发系统却无法领导。
美国国防部每年花600亿美元——它自己年度采购的近三分之一——在商业公司在公开市场上出售的日常产品。它也购买不售卖给公众的东西：这些属于狭义范畴的“商业类型”。现今，政府官员正在敦促供应商提供他们的详细的价格理由；供应商认为这些行动太过干预并且毫无根据。一些供应商正在考虑是否退出军事市场。
在私营企业，军方的“低成本、高创新”的策略是行不通的。在私营企业的竞争中，大多数公司必须选择支持一种技术，而不是两种技术都支持——这被看作是一种“中立”的态度。但是，国防部正越来越多地要求承包商和供应商采取这样的“中立”态度。
四、从军转民模式到民转军模式
从第二次世界大战到20世纪80年代早期，也就是IT行业的重构和全球化之前，普遍采用的是国防技术的军转民模式。例如，里根时代的重整军备竞赛，发生在一个政府主导、自上而下，而且不联网的研发环境中，受西方发达经济体的刺激。在这种模式中，新民用商品由军队或政府研究。通常，这些军转民模式包括新技术通过国防部或美国宇航局的资助、研究、许可、设施，或援助，可以商业化。这个时代可能在20世纪90年代初达到顶峰，当时阿利克和他的同事们发表了对军转民的超越：变革时期的军用技术和民用技术。
在过去的十年或二十年中，这种环境已经演变成一个民用主导的、自下而上的、网络化的研发环境，这也是通过增加发生在亚洲大型新兴经济体中的活动而被推动的。在IT行业中，旧的、刚性的垂直价值链，过去曾经是一个国家关注的焦点，现在已经转变为灵活的、分散在多个国家的横向价值网络。与此同时，旧的美国IT主导地位已经被多中心分散的IT超越；因此，组装厂和工厂，以及最近以来，在大型新兴经济体中的研发中心的作用持续增加。除此之外，这一转变导致了旧的军转民模式的变换。
从一个环境到另一个环境的这种转变与从军转民模式到民转军模式的转变是相类似的。二战后，它最初理所当然地认为，涉及国防的研发和军事采购的结果是大量的军转民（从军事应用到民用使用）的技术。只要美国技术发展在前沿技术和国防市场享有优势，军转民模式就占上风；也就是说，一直到冷战结束为止。
20世纪80年代初期，里根时代重整军备的巨大努力明显地促进了国家国防技术的发展。当时提出了两用技术的思想——既可以用于军事领域，又可以用于民用领域。而且随着时间的推移，IT创新在商业方面的领导地位导致了民转军（从商业技术到国防部门的变换）的想法。一方面，新模式成为冷战后应对成本上升的隐性的方式。另一方面，它反映了产业转型，从集中的政府市场转向大众消费市场，这可以从信息和通信技术行业及其从大型机到微型计算机、个人电脑、笔记本电脑、智能手机的转变中得到印证。
然而，在这个新的环境中，政府的政策不再像他们过去所做的那样塑造行业环境。随着CIA支持的IQT（帕琉斯高科技风险投资公司）处于风险资本的宇宙中，这些政策现在更多地受市场力量的支配。在目前的战后时期，国防研发推动国家的民用创新。今天，角色已经逆转了。国家的创新体系正在推动着国防研发。这一影响（暗示）是至关重要的。只要这个国家在全球先进技术部门的优势处于相对减弱的情况，美国将不再能够主宰整个全球价值链，更不要说主宰这些行动的重要节点。
当美国的公司主宰着关键的价值活动时，后者倾向于依赖与外国企业之间的战略联盟。因此，任何适当的21世纪国防创新战略都不得不参与支持双重使用体系，正如当前美国国防部和能源部资助国家的制造业创新中心网络专注于加法制造、数字化制造、轻质材料、动力电子设备。
此外，有趣的创新机会存在于国防创新中，涉及到可持续性。国防部通过坚持承诺大量购买替代燃料来促进生物燃料的创新，供应商开始在市场上出售完全替代型的、与石油可以互换的生物燃料。因为化石能源相对丰富，而且成本低廉，所以对生物燃料的需求将继续取决于政府政策，减缓气候变化将会是唯一令人信服的需要更改燃料的理由。美国国防部可能在努力缩小有关可持续发展的不确定性方面有关键作用，体现在现有政策鼓励采购替代燃料上，而且总体意图是复制过去的军事研发和采办的军转民的一些特征。
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